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四、宪法文本中央与地方关系条款的完善方向 鉴于中央与地方关系的调整本身即是十分复杂的问题，因此如何通过宪法文本中相关条款的完善来推进这一调整的优化亦非一篇论文乃至一部著作所能容纳。

总而言之，在现代法治国家，法治精神有着内在的规定性，行政法治中的良法都符合这些内在规定性，而行政法治的恶法则是与行政法治的内在精神相背的。在复杂的社会治理系统中，相关的经济因素是必须予以考量的，因为经济因素对社会治理有着决定性的影响。

第一，行政恶法对抗法治大系统。（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。深而论之，比起行政法体系中存在行政恶法的这样一个事实，任何想在一个法律体系中完全去除恶法的法治理想都似乎不太现实。如果我国能够制定统一的行政程序法，便可以通过该法规范和调整行政规范性文件。这些领域管理的技术指数都是该领域的相关自然规律的体现，该自然规律本身就能够形成非常明显的技术规范。

它不是强调政府要维护和执行法律及秩序。在我国实在法中应当确立行政恶法的概念，并附有立法机关尤其是最高立法机关对行政恶法进行处置的权力。对于基本权利干预强度，主要考虑以下因素：干预所造成损害程度。

[②]《中国法治建设年度报告(2013)》指出，从2011年4月开始启动的对现行司法解释和具有司法解释性质的其他规范性文件进行集中清理的工作基本完成,2013年4月的常委会会议听取和审议了全国人大常委会法制工作委员会关于司法解释集中清理工作情况的报告。县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令既可以明确规定的违法原因撤销，也可以其他违法的不适当原因撤销，还可以违法以外的不适当即不合理的原因撤销。法治国观念的演进为比例原则由行政法层面发展到宪法层面提供了动力：其一是由自由法治国变成社会法治国。例如，有些地方人大在制定地方性法规时，关于监督基准年大都规定了与监督法同样的内容，甚至简单规定为超越法定职权或者超越立法权。

而且，限制越强烈的手段在效果上也越明显而有效，如此一来在强调特别有效的情况下，便难以找到一个相同有效前提下具有较轻微限制的手段。法在限制基本权利时，也应受到基本权利的反制。

因此，该宪法仅规定了合理性标准，但监督对象仅限于省级国家权力机关。首先，合目的性方面，该案属于国家权力分配事项，但是并不属于权力核心事项，因此采用中度审查基准。许宗力将国家权力事项区分经济规制与税法事项、统治裁量事项、外交与国防事项。[28]但必须承认的是，这种机动式的衡量准则没有办法提供很明确的标准，也不存在放诸四海皆准的衡量标准。

[31]无论是法限制基本权利，还是基本权利反制，都与宪法原则中的比例原则紧密联系。具体而言，如果涉及民事基本制度以及诉讼和仲裁制度等核心部分，则采用严格基准。[36] 鉴于最高检发布指导案例的裁判要点需要以各级人民法院的生效判决为依据，加之发布的指导案例较少，因此暂时不予讨论。指导案例的裁判要点涉及刑事方面的权利、行政方面的权利与民事方面的权利。

[48] 参见《立法法修正案（草案）》第71条。对适当性原则，在审查时主要采取相当宽松的标准，如果没有法定主体根据宪法针对适当性提出挑战，审查时一般推定合宪，但这不代表适当性合宪判断完全可以忽略。

[20] Vgl. Degener, a.a.O. , S. 31-32. [21] 参见许宗力：《比例原则之操作试论》，载《法与国家权力（二）》，元照出版社2007年版，第123页。[④]而时任全国人大法工委主任委员杨景宇等则认为，除越权和违法外，不适当一般是指明显不恰当、不合理、不公平。

[19]但应注意的是，隐藏在手段与目的背后的最终结果，实际上为二律背反立场的价值组。指导案例6号黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案中，裁判要点为政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚决定时，未告知当事人有要求举行听证的权利或者未依法举行听证的，人民法院应当依法认定该行政处罚违反法定程序。中度审查基准强调的是裁判要点必须是出自合乎事理并可以支持的判断，即裁判要点依其所能接触得到的信息而做出的评价，必须达到能使人大具体理解而加以支持的合理性程度。这对于人大监督指导案例的审查基准的建构具有很好的启发：有国家制定或认可的法对基本权利设立了框架，但法同时须本于该基本权利在民主国家具有的价值决定意义。[41] 2.人大监督行政类指导案例的操作——以指导案例6号为例。现以指导案例7号牡丹江市宏阁建筑安装有限责任公司诉牡丹江市华隆房地产开发有限责任公司、张继增建设工程施工合同纠纷案为例加以说明。

参见中国法学会：《中国法治建设年度报告（2009）》，载《法制日报》2010年6月21日。立法者对进入某职业设定非个人能力所能影响或努力所能达到的条件（如因市场饱和或国家独占而不开放某类营业执照）的客观许可条件层面，则触及职业自由的最核心层面，属最强的限制。

比例性原则的实质是在政府合法利益与公民受损利益之间进行利益衡量，它在原理上是一种利益衡量方式或价值评估方式。不过，区分干预行政与给付行政的审查基准则更显精确，这来源于法律保留学说的时代发展。

最小侵害程度的判断参数主要为：所涉及基本权的种种相关状态。【注释】 [①] 基金项目：本文系司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目《原理与路径：案例指导的人大监督研究》（13SFB2011）的阶段性成果。

虽然备案审查实务界结合审查实践克服各种困难对审查基准加以充实或填补，但也难以掩饰该工作的尴尬现状。基本权利不仅是一种权利，而且是一种客观的价值秩序或价值标准——为国家公权力乃至于全体人类所应共同追求的目标。[20]为提升解释的可预见性与阶段性，下面从适当性的具体化、必要性的具体化与比例性的具体化三方面加以说明。被告人具有累犯情节，或者所犯之罪是故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪，罪行极其严重，根据修正前刑法判处死刑缓期执行不能体现罪刑相适应原则，而根据修正后刑法判处死刑缓期执行同时决定限制减刑可以罚当其罪的，适用修正后刑法第五十条第二款的规定。

[29] Fritz Ossenbühl,aa O.(Fn.123),S.505. [30] Fritz Ossenbühl,aa O.(Fn.123),S.506. [31] 参见李建良：《基本权利理论体系之构成及其思考层次》，载《宪法理论与实践（一）》，学林文化实业有限公司1999年版，第91页。在干预行政中，加大行政对行政行为的约束，有助于保护相对人权益和行政目的的达成。

不过，三项基准是原则性的建构，尚须配合具体个案、事务性质与人权法益等因素的衡量而予以运用。在区隔不同事务内涵或事务领域的类型思维基础上，如学者Fritz Ossenbühl从实务中总结出外交政策、经济政策及基本权政策三种不同的事务领域，并认为宪法法院应对于事务领域相对应地调整其审查密度。

……合理性也就是适当性，即要符合客观规律。例如，审查者应该怎样理解超越权限，要以什么样的标准来判定规范性文件是否超越权限？对此，《立法法》和《监督法》都没有详细说明。

1.合法性标准的简单化。因为，法律解释续造时司法机关必须表达对法治的信仰，司法机关必须比立法者更加顾忌既有法律体系的实质内容和逻辑关系，必须证成其选择的立场足以为既有的刑罚法律规则体系提供融贯的解说，从而使得法律解释续造能精准地嵌入法律规则体系。从上述论述可以看出，社会法治国扩张了国家权力的作用领域而影响到公民权利的实现并使基本权利由单一的防御功能变为防御功能与实现功能并重。即，法律规范或行政措施所涉及的基本权利越重要，则宪法法院的审查密度也将越为严格。

除省级人大常委会制定了地方性法规以外，一些有立法权的较大的市人大常委会制定的相关地方性法规也有审查基准的规定。因为有些明显逸脱常理的手段，在比例原则上却可能通过适合性原则以及必要性原则判断。

首先，合目的性方面，由于涉及行政处罚，是干预行政，应采用中度审查基准。[25]最小侵害要素，即要求在数个相同有效性的手段之中，必需选择限制程度较小者。

其二是由形式法治国变成实质法治国。[15] 参见蔡宗珍：《公法上之比例原则初论》，载《政大法学评论》第62期第83、86页。